Einsicht in die Akten des Bundesnachrichtendienstes

Wird mit einer Klage ein An­spruch auf Zu­gang zu be­hörd­li­chen Un­ter­la­gen be­gehrt, deren Vor­la­ge die Be­hör­de nach der Ent­schei­dung des Fach­se­nats im Zwi­schen­ver­fah­ren gemäß § 99 Abs. 2 VwGO zu Recht ver­wei­gert, so hat das Ge­richt der Haupt­sa­che dem Er­geb­nis des Zwi­schen­ver­fah­rens da­durch Rech­nung zu tra­gen, dass es der Ent­schei­dung des Fach­se­nats prä­ju­di­zi­el­le Wir­kung bei­misst.

Dies gilt je­den­falls dann, wenn die fach­ge­setz­li­chen Ver­sa­gungs­grün­de, die dem in der Haupt­sa­che ver­folg­ten An­spruch ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den, mit den Ge­heim­hal­tungs­grün­den nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO sach­lich über­ein­stim­men.

Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihm die noch streitgegenständlichen Unterlagen, deren vollständige oder teilweise Schwärzung der Fachsenat mit Beschluss vom 10. Januar 2012 als rechtmäßig erachtet hat, in ungeschwärzter Form zugänglich gemacht werden. Ein Anspruch auf ungeschwärzte Vorlage nicht aus § 1 Abs. 1 IFG herleiten. Einem Anspruch aus § 5 Abs. 8 i.V.m. Abs. 1 BArchG stehen fachgesetzliche Versagungsgründe entgegen. Aus Art. 5 Abs. 1 und 3, Art. 19 Abs. 4 GG sowie Art. 6, 8 und 10 EMRK folgt nichts anderes.

Anspruch aus § 1 Abs. 1 IFG

Der Kläger kann einen Anspruch auf ungeschwärzte Vorlage der sonst noch streitgegenständlichen Unterlagen nicht aus § 1 Abs. 1 IFG herleiten. Nach der in § 3 Nr. 8 IFG geregelten Bereichsausnahme besteht gegenüber den Nachrichtendiensten kein Anspruch auf Informationszugang. Die Einschränkung in § 3 Nr. 8 Halbs. 2 IFG („soweit sie Aufgaben im Sinne des § 10 Abs. 3 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes wahrnehmen“) gilt nur für die sonstigen Stellen1.

Anspruch aus § 5 Abs. 1 BArchG

Einen Anspruch in entsprechender Anwendung von § 5 Abs. 1 BArchG auf Zugang zu archivwürdigen Unterlagen, die noch nicht an das Bundesarchiv abgegeben worden sind, kann der Kläger gemäß § 5 Abs. 8 i.V.m. § 2 Abs. 1 BArchG auch gegen den Bundesnachrichtendienst richten. Diesem Anspruch stehen aber Ausschlussgründe nach § 5 Abs. 2 und Abs. 6 Nr. 1 und 2 BArchG entgegen.

Ob die von der beklagten Bundesrepublik (noch) geltend gemachten Ausschlussgründe der Gefährdung des Wohls der Bundesrepublik Deutschland (§ 5 Abs. 6 Nr. 1 BArchG), entgegenstehender schutzwürdiger Belange Dritter (§ 5 Abs. 6 Nr. 2 BArchG) sowie auf natürliche Personen bezogenen Archivguts (§ 5 Abs. 2 BArchG) vorliegen, kann nur anhand des konkreten Inhalts der ungeschwärzten Akten verifiziert werden2. Namentlich können aus den ungeschwärzten Passagen der Unterlagen keine tragfähigen Rückschlüsse darauf gezogen werden, ob hinsichtlich der geschwärzten Passagen die archivgesetzlichen Versagungsgründe vorliegen oder nicht.

Die Möglichkeit, das Vorliegen der Ausschlussgründe durch Einsicht in die ungeschwärzten Originalakten selbst zu überprüfen, ist dem erkennenden Senat des Bundesverwaltungsgerichts hier allerdings versagt, weil der Fachsenat mit Beschluss vom 10. Januar 2012 festgestellt hat, dass die Weigerung, die noch streitgegenständlichen Unterlagen ohne Schwärzungen vorzulegen, rechtmäßig ist. Ob Akten oder Unterlagen vorgelegt und verwertet werden dürfen, entscheidet ausschließlich und abschließend der Fachsenat nach § 189 VwGO3. Die Zwischenentscheidung ist im weiteren Verfahren zur Hauptsache wie ein rechtskräftiges Zwischenurteil zugrunde zu legen4.

Werden vom Gericht der Hauptsache für entscheidungserheblich gehaltene Unterlagen von der Behörde nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO aus Gründen der Geheimhaltungsbedürftigkeit nicht vorgelegt und unterbleibt die Vorlage auch als Ergebnis des gerichtlichen Zwischenverfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO, ist die Möglichkeit, die Überzeugung nach § 108 Abs. 1 VwGO aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens zu gewinnen, daher aus gesetzlichen Gründen eingeschränkt. Dies darf grundsätzlich weder der Behörde im Sinne einer Beweisvereitelung zum Nachteil gereichen, weil die dadurch entstandene Beweislage durch § 99 VwGO ausdrücklich gedeckt ist, noch wird umgekehrt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung durch eine gesetzliche Beweisregel zugunsten des Beklagten eingeschränkt5. Vielmehr ist im Einzelfall angemessen zu würdigen, dass bestimmte Umstände nicht aufklärbar bleiben.

Beruht die im Hauptsacheverfahren zu treffende Sachentscheidung nicht allein auf der geheim gehaltenen Tatsachengrundlage, kann die Aufklärungslücke dadurch überbrückt werden, dass die übrigen Erkenntnisse verwertet werden und die nicht aufklärbare Tatsache nur mit minderem Beweiswert berücksichtigt wird. Diese Möglichkeit entfällt hier, denn Streitgegenstand des Hauptsacheverfahrens ist gerade die Vorlage von (ungeschwärzten) Unterlagen, die die Beklagte nach dem Ergebnis des Zwischenverfahrens zu Recht verweigert. Weil die Beklagte für das Vorliegen der geltend gemachten fachgesetzlichen Versagungsgründe des § 5 Abs. 2 und Abs. 6 Nr. 1 und 2 BArchG nach dem sog. Günstigkeitsprinzip die Beweislast trägt, befindet sie sich aufgrund der für sie positiven Entscheidung im Zwischenverfahren in einem unverschuldeten sachtypischen Beweisnotstand. Könnte die Beklagte ihr Vorbringen zu den Versagungsgründen nach § 5 Abs. 2 und Abs. 6 Nr. 1 und 2 BArchG nur durch Vorlage der streitgegenständlichen Unterlagen in ungeschwärzter Fassung beweisen, hätte dies zur Folge, dass der Geheimnisschutz ihr nur um den Preis des Prozessverlustes gewährt würde6. Dann machte es aber keinen Sinn, dass sie zuvor im Zwischenverfahren den Schutz ihrer Geheimnisse durchgesetzt hat. Diese Rechtsfolge würde dem Anliegen des § 99 VwGO nicht gerecht.

Dem durch die Sperrerklärung verursachten Beweisnotstand der Beklagten ist in dieser Fallgestaltung im Rahmen der Beweiswürdigung dergestalt Rechnung zu tragen, dass der Entscheidung des Fachsenats im Zwischenverfahren präjudizielle Wirkung beigemessen wird. Die Beklagte beruft sich im Hauptsacheverfahren auf archivgesetzliche Versagungsgründe, die sich von den Gründen, die eine Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen können, in der Sache nicht unterscheiden. Der absolute Geheimhaltungsgrund des § 5 Abs. 6 Nr. 1 BArchG setzt voraus, dass Grund zu der Annahme besteht, dass das Wohl der Bundesrepublik Deutschland gefährdet würde. Dieser Geheimhaltungsgrund greift nicht weiter als das Nachteilbereiten für das Wohl des Bundes im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO. Auch der von § 5 Abs. 2 BArchG bezweckte Schutz persönlicher Daten sowie der Versagungsgrund des § 5 Abs. 6 Nr. 2 BArchG zugunsten schutzwürdiger Belange Dritter folgen keinen anderen materiellen Maßstäben als denjenigen, die für einen Schutz persönlicher Daten und der Belange Dritter als Geheimhaltungsgrund “ihrem Wesen nach” gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO von Bedeutung sind. Damit stimmt das Prüfprogramm für die prozessuale Entscheidung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO hier mit den fachgesetzlichen Vorgaben des Bundesarchivgesetzes faktisch überein7. Der Fachsenat ist in seiner – in den von § 99 Abs. 2 Satz 10 VwGO gesteckten Grenzen – ausführlich begründeten Entscheidung vom 10.01.2012 in Kenntnis des Inhalts der Unterlagen zu der Einschätzung gelangt, dass die mit der Sperrerklärung geltend gemachten Geheimhaltungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO hinsichtlich der noch streitgegenständlichen Schwärzungen vorliegen. Dies rechtfertigt angesichts des Gleichklangs der jeweils geltend gemachten Geheimhaltungsgründe den Schluss, dass damit auch die Versagungsgründe des § 5 Abs. 2 und Abs. 6 Nr. 1 und 2 BArchG vorliegen. Entscheidet der Fachsenat in solchen Fällen gleichgelagerter Geheimhaltungsgründe zugunsten des Geheimnisschutzes, bleibt mithin auch die Klage auf Akteneinsicht erfolglos8.

Mit seiner Rüge, dem Beschluss des Fachsenats dürfe jedenfalls vorliegend keine Präjudizwirkung beigemessen werden, weil der Fachsenat die verfassungsrechtlichen Maßstäbe und Begründungsanforderungen verkannt habe, dringt der Kläger nicht durch. Es kann dahinstehen, welche Folgerungen sich in solchen Fällen für das Hauptsacheverfahren ergeben könnten, weil es dafür vorliegend an jeglichen Anhaltspunkten fehlt. Abgesehen davon kann, wenn in einem Zwischenverfahren über eine für das weitere Verfahren wesentliche Rechtsfrage eine abschließende Entscheidung getroffen wird, die im Hauptsacheverfahren keiner Überprüfung mehr unterliegt, die Zwischenentscheidung jedenfalls mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden9.

Pressefreiheit und EMRK

Aus Art. 5 Abs. 1 und 3 GG, Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 6, 8 und 10 EMRK folgt nichts anderes.

Die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgte Pressefreiheit gewährleistet zwar nicht nur die Freiheit der Verbreitung von Nachrichten und Meinungen, sondern schützt auch den gesamten Bereich publizistischer Vorbereitungstätigkeit, zu der insbesondere die Beschaffung von Informationen gehört10. Ein genereller Vorrang des journalistischen Offenbarungsinteresses vor anderen, bei abstrakter Betrachtung verfassungsrechtlich möglicherweise weniger gewichtigen Interessen lässt sich aus der Pressefreiheit aber nicht herleiten. Der Gesetzgeber ist durch die Pressefreiheit nicht gehindert, Vertraulichkeitsinteressen im Einzelfall den Vorrang einzuräumen. Entscheidend ist, dass die Auskunfts-/Zugangsregelungen insgesamt hinreichend effektiv sind, d.h. der Presse im praktischen Gesamtergebnis eine funktionsgemäße Betätigung sichern11. Das ist hier der Fall. Die Zugangsregelungen und Begrenzungsvorschriften des Archivgesetzes werden den Funktionsbedürfnissen der Presse hinreichend gerecht. Dies gilt umso mehr, als beim Zugang zu Archivunterlagen – anders als bei sonstigen Auskunftsverlangen gegenüber Behörden – in der Regel nicht die Aktualität der in den Unterlagen verkörperten Informationen im Vordergrund steht und zudem die in § 5 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 BArchG vorgesehenen Ausnahmen von den Schutzfristen sowie die in § 5 Abs. 5 BArchG geregelten Möglichkeiten zur Verkürzung der Schutzfristen genügend Spielraum lassen, um der Bedeutung der Pressefreiheit Rechnung zu tragen12. Entsprechendes gilt für die Erfordernisse der Wissenschaftsfreiheit.

Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet dem Betroffenen effektiven Rechtsschutz. Dem dient auch die generelle Verpflichtung zur Vorlage der Akten, mit der eine umfassende Aufklärung des Sachverhalts ermöglicht werden soll13. Art.19 Abs. 4 GG schließt allerdings, obwohl er vorbehaltlos formuliert ist, Einschränkungen nicht von vornherein aus. Es ist anerkannt, dass Ansprüche auf Aktenvorlage, die sich dem Grunde nach aus Art.19 Abs. 4 GG ergeben, eingeschränkt werden können, wenn das Bekanntwerden der Akten dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder die Vorgänge dem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig sind. Die Ansprüche aus Art.19 Abs. 4 GG dürfen dann unter Wahrung derjenigen Anforderungen eingeschränkt werden, die sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergeben14.

§ 99 VwGO stellt eine verfassungsrechtlich einwandfreie Gesetzesgrundlage für die Einschränkung von Verfahrensansprüchen auf Aktenvorlage, Auskunft etc. dar. Namentlich lässt sich verfassungsrechtlich nicht beanstanden, dass nach § 99 Abs. 2 VwGO die erforderliche Abwägung zwischen dem Rechtsschutzinteresse des Betroffenen und dem öffentlichen Interesse an der Wahrheitsfindung im Prozess auf der einen und den öffentlichen Geheimschutzbelangen auf der anderen Seite nicht im Hauptsacheverfahren selbst, sondern abschließend in einem gesonderten Zwischenverfahren erfolgt15.

Die im Zwischenverfahren vorgesehene Prüfung “in camera” schränkt zwar das rechtliche Gehör des Betroffenen ein, das in engem Zusammenhang mit der Rechtsschutzgarantie aus Art.19 Abs. 4 GG steht. Eine Abwägung zwischen verschiedenen Interessen und eine darauf beruhende Einschränkung des rechtlichen Gehörs wird durch Art. 103 Abs. 1 GG aber nicht ausgeschlossen. Das rechtliche Gehör kann eingeschränkt werden, wenn dies durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist. Dazu gehört auch das legitime Anliegen des Gemeinwohls, Vorgänge, die dem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig sind oder deren Bekanntwerden dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde, geheim zu halten16.

Für eine Verletzung der von Art. 6, 8 und 10 EMRK geschützten Rechte ist ebenfalls nichts ersichtlich. Es kann dahinstehen, ob Art. 6 EMRK vorliegend überhaupt Anwendung findet. Angesichts der verfassungsrechtlich unbedenklichen Ausgestaltung des Zwischenverfahrens in § 99 Abs. 2 VwGO ist jedenfalls nicht erkennbar, inwieweit der Kläger in seinem Recht auf ein faires Verfahren verletzt sein soll. Selbst wenn man aus Art. 8 EMRK ein Recht auf Zugang zu Archivunterlagen ableiten wollte und davon ausgeht, dass Art. 10 EMRK – ebenso wie Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG – den gesamten Prozess der journalistischen Recherche schützt, kann der Kläger daraus keinen uneingeschränkten Zugangsanspruch herleiten. Vielmehr sind auch im Anwendungsbereich dieser Vorschriften die Grenzen zu beachten, die zum Schutz wesentlicher Interessen des Staates oder der Rechte und Freiheiten anderer gesetzt sind17.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Juni 2013 – 7 A 15.10

  1. Rossi, IFG, 2006, § 3 Rn. 62; Schoch, IFG, 2009, § 3 Rn. 199 []
  2. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10.01.2012 – 20 F 1.11, AfP 2012, 298; und vom 19.04.2010 – 20 F 13.09, BVerwGE 136, 345 f. = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 58 Rn. 4 f. []
  3. BVerwG, Beschluss vom 15.08.2003 – 20 F 3.03, BVerwGE 118, 352, 356 []
  4. BVerwG, Beschluss vom 24.11.2003 – 20 F 13.03, BVerwGE 119, 229, 230 f. = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 36 S. 27; BVerfG, Beschluss vom 27.10.1999 – 1 BvR 385/90, BVerfGE 101, 106, 120). Dem Gericht im Hauptsacheverfahren ist eine eigenständige – ggf. abweichende – Bewertung der öffentlichen Geheimschutzbelange und deren Abwägung mit dem Rechtsschutzinteresse des Betroffenen verwehrt ((BVerwG, Urteil vom 27.09.2006 – 3 C 34.05, BVerwGE 126, 365 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 43 Rn. 29 []
  5. BVerwG, Urteil vom 21.05.2008 – 6 C 13.07, BVerwGE 131, 171 = Buchholz 402.7 BVerfSchG Nr. 11 Rn. 29 []
  6. Mayen, NVwZ 2003, 537, 538 []
  7. vgl. BVerwg, Beschlüsse vom 19.04.2010 a.a.O. Rn. 24; und vom 21.02.2008 – 20 F 2.07, BVerwGE 130, 236 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 46 Rn.19 []
  8. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.11.2006 – 1 S 2321/05, VBlBW 2007, 340, 342 []
  9. BVerfG, Beschlüsse vom 27.10.1999 a.a.O. S. 120; und vom 14.03.2006 – 1 BvR 2087/03 u.a., BVerfGE 115, 205, 227 []
  10. BVerfG, Kammerbeschluss vom 28.08.2000 – 1 BvR 1307/91, NJW 2001, 503, 504 []
  11. BVerwG, Urteil vom 20.02.2013 – 6 A 2.12 []
  12. vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 28.08.2000 a.a.O. S. 504 []
  13. vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.10.1999 a.a.O. S. 124 []
  14. BVerfG, Beschluss vom 27.10.1999 a.a.O. S. 124 f. []
  15. BVerwG, Urteil vom 27.09.2006 a.a.O. Rn. 29 []
  16. BVerfG, Beschluss vom 27.10.1999 a.a.O. S. 127 ff. []
  17. vgl. Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2 EMRK; auch Meyer-Ladewig, EMRK, 3. Aufl.2011, Art. 10 Rn. 18 und 34 []