Medienrechtlicher Auskunftsanspruch gegen ein kommunales Verkehrsunternehmen

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Zu den Informationen, die bei einer nach § 5 Abs. 1 Satz 1 MStV informationspflichtigen Stelle vorhanden sind, gehören auch solche, die auf dienstliche Vorgänge und Wahrnehmungen bezogen sind und die nicht verschriftlicht bzw. nicht aktenkundig gemacht wurden. Zur Erstattung von Auskünften über nicht aufgezeichnete Informationen bedarf es gegebenenfalls der Abfrage präsenten dienstlichen Wissens bei der nach der internen Geschäftsverteilung sachlich zuständigen Stelle bzw. bei einem für den abgefragten Sachverhalt sachlich zuständigen Mitarbeiter.

Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte

Rechtsgrundlage des Auskunftsanspruchs von Rundfunkveranstaltern – hier der Rundfunkanstalt als öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalt – gegenüber Behörden ist § 5 Abs. 1 des Medienstaatsvertrags vom 15.04.20201 – MStV, der mit Wirkung vom 07.11.2020 in Kraft getreten und nach § 114 MStV revisibel ist. Diese Rechtsvorschrift – mit der Vorgängerregelung nach § 9a des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien vom 31.08.19912 inhaltsgleich – müsste das Berufungsgericht seinem Urteil, wenn es heute zu entscheiden hätte, zugrunde legen3.

Der Auskunftsanspruch nach § 5 Abs. 1 Satz 1 MStV begründet zwischen dem Auskunftsberechtigten und dem Auskunftsverpflichteten ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis. Die gesetzliche Verpflichtung, Rundfunkveranstaltern Auskünfte zu erteilen, knüpft spezifisch an die besondere Pflichtenstellung der auskunftspflichtigen Stelle als Behörde an und verpflichtet diese nicht (nur) als Teilnehmerin am allgemeinen Rechtsverkehr.

Die Verkehrsgesellschaft ist Behörde im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 MStV und als solche auskunftspflichtige Stelle.

Entsprechend den landesrechtlichen Auskunftsansprüchen der Presse ist beim Auskunftsanspruch nach dem Medienstaatsvertrag ein funktionell-teleologisches Verständnis des Behördenbegriffs zugrunde zu legen. Sinn und Zweck des Auskunftsanspruchs ist es, den Rundfunkveranstaltern die durch Art. 5 GG garantierte Funktion im Rahmen der demokratischen Meinungs- und Willensbildung zu gewährleisten und es ihnen so zu ermöglichen, ihre Informationen über Geschehnisse von öffentlichem Interesse umfassend und wahrheitsgetreu zu erhalten. Die Berichterstattung über Vorgänge im staatlichen Bereich beschränkt sich hierbei nicht auf die staatliche Eingriffsverwaltung. Die verfassungsrechtlich durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG abgesicherte Kontroll- und Vermittlungsfunktion der Medien in Bezug auf den Staat und seine Institutionen ist unabhängig von dem Funktionsbereich, der Organisation und der Form staatlichen Handelns. Ein anerkennenswertes Informationsbedürfnis besteht insbesondere auch dann, wenn sich die Exekutive zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben einer privatrechtlichen Organisationsform bedient. Der Behördenbegriff erfasst daher auch juristische Personen des Privatrechts, die von der öffentlichen Hand beherrscht und zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, namentlich im Bereich der Daseinsvorsorge, eingesetzt werden4.

Auf dieser Grundlage liegen nach den Feststellungen des Berufungsgerichts die tatsächlichen Voraussetzungen der Behördeneigenschaft bei der Verkehrsgesellschaft vor. Hiernach werden die Anteile an ihr zu 99 Prozent von der … Verkehrsgesellschaft mbH gehalten, die wiederum vollständig im Eigentum der Stadt … steht. Die Verkehrsgesellschaft betreibt einen Großteil des öffentlichen Nahverkehrs in der Stadt … und wird damit im Bereich der Daseinsvorsorge eingesetzt.

Auf die Mitteilung von Tatsachen gerichteter Auskunftsanspruch

Die Einordnung der in Streit stehenden Fragestellungen der Rundfunkanstalt als auf Tatsachen oder auf – nicht geschuldete – Werturteile gerichtet durch das Berufungsgericht unterliegt keinen revisionsrechtlichen Bedenken.

Der Auskunftsanspruch nach § 5 Abs. 1 Satz 1 MStV ist auf die Mitteilung von Tatsachen gerichtet. Es besteht kein Anspruch auf eine Bewertung oder eine Kommentierung von Sachverhalten durch die auskunftspflichtige Stelle5. Wird eine Auskunft über sogenannte innere Tatsachen wie Absichten, Motive und sonstige Überlegungen erbeten, kann die auskunftspflichtige Stelle dem nur nachkommen, wenn diese inneren Vorgänge sich in irgendeiner Form bei dieser manifestiert haben. Fehlt es an einer solchen Manifestation, besteht kein Auskunftsanspruch6.

Mit dem Berufungsgericht ist die Frage der Rundfunkanstalt, ob es zutrifft, dass der Beigeladene das Unternehmen zum 2.08.2014 aus eigenem Antrieb verlassen wollte, auf einen nach außen betätigten oder geäußerten Willen des Beigeladenen zum Verlassen des Unternehmens zu beziehen. Es handelt sich hierbei um eine nach außen hin manifestierte Tatsache und nicht um rein innerlich gebliebene Gedanken oder Wünsche. Ein Werturteil steht nicht inmitten. Nicht anders liegt es hinsichtlich der Frage 8. Es ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden, diese Frage dahingehend auszulegen, dass die Rundfunkanstalt wissen möchte, ob es Beschwerden von Betroffenen oder Dritten … gegeben habe … Die Begründetheit solcher Beschwerden ist angesichts der Fragestellung nicht maßgeblich.

Beschränkung auf tatsächlich vorhandene Informationen

Der Auskunftsanspruch der Rundfunkanstalt ist auf die bei der Verkehrsgesellschaft als informationspflichtiger Stelle tatsächlich vorhandenen Informationen beschränkt. 

Das Bundesverwaltungsgericht hat zum verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG entschieden, dass sich der Informationszugang auf die bei der informationspflichtigen Stelle tatsächlich vorhandenen Informationen beschränkt. Das sind diejenigen Informationen, die zum Zeitpunkt des begehrten Informationszugangs tatsächlich vorliegen. Das Auskunftsrecht führt demgegenüber zu keiner Informationsbeschaffungspflicht der Behörde. Müssten Informationen erst durch Untersuchungen generiert werden, sind sie als Gegenstand eines Auskunftsanspruchs noch nicht vorhanden7. Hinsichtlich des Auskunftsanspruchs nach § 5 Abs. 1 Satz 1 MStV gilt nichts Anderes.

Zu den bei der informationspflichtigen Stelle vorhandenen Informationen gehören auch auf dienstliche Vorgänge und Wahrnehmungen bezogene Informationen, die nicht verschriftlicht bzw. nicht aktenkundig gemacht wurden. Der Auskunftsanspruch nach § 5 Abs. 1 Satz 1 MStV ist – anders als der Informationszugangsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (vgl. § 2 Nr. 1 IFG) – nicht auf Aufzeichnungen beschränkt. Zur Erteilung von Auskünften hinsichtlich nicht aufgezeichneter Informationen bedarf es gegebenenfalls der Abfrage präsenten dienstlichen Wissens bei der nach der internen Geschäftsverteilung sachlich zuständigen Stelle oder bei einem für den abgefragten Sachverhalt sachlich zuständigen Mitarbeiter. Letzteres gilt auch dann, wenn sich die zuständige Stelle oder der Aufgabenbereich von Mitarbeitern innerhalb der informationspflichtigen Stelle zwischenzeitlich geändert hat. Mit einer solchen – internen – Nachfrage wird die Schwelle zur Sachverhaltserforschung nicht überschritten. Hierbei geht es um Behördenwissen. Mangels Informationsbeschaffungspflicht ist demgegenüber eine Befragung ausgeschiedener Behördenleiter, Mitarbeiter oder – bei entsprechender Organisationsform – Organmitglieder nicht geschuldet.

Auskunftsverweigerungsrechte der Behörde

Nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 MStV können Auskünfte verweigert werden, soweit der Auskunftserteilung Vorschriften über die Geheimhaltung entgegenstehen. Vorschriften über die Geheimhaltung sind nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zum presserechtlichen Auskunftsanspruch Bestimmungen, die den Schutz öffentlicher Geheimnisse bewirken sollen und der auskunftsverpflichteten Behörde als solcher die Preisgabe der in Rede stehenden Information schlechthin untersagen8. Dieser Rechtsprechung schließt sich das Bundesverwaltungsgericht für das Auskunftsverweigerungsrecht nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 MStV an. 

Nicht unter Vorschriften über die Geheimhaltung fallen hiernach vertragliche Vereinbarungen zur Wahrung der Verschwiegenheit, wie sie zwischen Verkehrsgesellschaftr und Beigeladenem im Rahmen des Aufhebungsvertrags vom 24.07.2014 getroffen wurden. Eine Behörde kann nicht durch Vereinbarungen mit Dritten über den Auskunftsanspruch des Rundfunkveranstalters disponieren und sich auf diese Weise der öffentlichen Kontrolle durch unabhängige Medien teilweise entziehen. Soweit im Einzelfall schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen anzuerkennen sind, die nicht bereits durch spezifische Vorschriften über die Geheimhaltung geschützt sind, gewährleistet der Auskunftsverweigerungsgrund der Verletzung eines überwiegenden öffentlichen oder schutzwürdigen privaten Interesses gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 MStV den gebotenen Schutz.

§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 MStV sieht ein Auskunftsverweigerungsrecht vor, soweit durch die Auskunftserteilung ein überwiegendes öffentliches oder schutzwürdiges privates Interesse verletzt würde. Stehen private Interessen einer Auskunftserteilung entgegen, sind die widerstreitenden, insbesondere grundrechtlich geschützten Belange in einen angemessenen Ausgleich zu bringen. Bei Presseauskünften ist im Wege praktischer Konkordanz abzuwägen, ob dem Informationsinteresse der Presse aufgrund der Pressefreiheit oder einem schützenswerten Interesse betroffener Dritter der Vorzug zu geben ist9. Für die Abwägung schutzwürdiger privater Interessen mit dem Informationsinteresse des Rundfunks, auf dessen grundrechtlichen Schutz gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sich die Rundfunkanstalt ungeachtet ihrer Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts berufen kann10, gilt nichts Anderes.

Als dem Auskunftsinteresse der Rundfunkanstalt gegenläufige Belange sind insbesondere das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Beigeladenen aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG sowie sein Recht auf Achtung des Privatlebens nach Art. 8 Abs. 1 EMRK in die Abwägung einzustellen. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht bietet Schutz vor einer personenbezogenen Berichterstattung und der Verbreitung von Informationen, die geeignet sind, die Persönlichkeitsentfaltung erheblich zu beeinträchtigen. Eine wesentliche Gewährleistung ist der Schutz vor Äußerungen, die geeignet sind, sich abträglich auf das Ansehen der Person, insbesondere ihr Bild in der Öffentlichkeit, auszuwirken11. Der Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist allerdings durch die Einbindung der Person in ihre sozialen Beziehungen relativiert12.

Für den Ausgleich der widerstreitenden Belange ist von Bedeutung, ob personenbezogene Daten die Intim, die Privat- oder die Sozialsphäre betreffen. In Konkretisierung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dient diese Unterscheidung als Orientierungspunkt für die Beurteilung der Intensität der Grundrechtsbeeinträchtigung und für die Gewichtung der diese Beeinträchtigung rechtfertigenden Gründe. Eingriffe in die Sozialsphäre sind unter erleichterten Voraussetzungen zulässig13. Die Sozialsphäre umfasst die Teilnahme des Grundrechtsträgers am öffentlichen Leben und ist naturgemäß weit14. Sie umfasst auch die Teilnahme am Berufsleben.

Ein zu berücksichtigender Abwägungsfaktor kann auch die Zeitspanne sein, die zwischen dem mit einer Fragestellung in Bezug genommenen tatsächlichen Geschehen und der Erteilung der Auskunft verstreicht. Bei Presseberichten über Straftaten verändert sich das Interesse an der öffentlichen Berichterstattung mit zunehmendem zeitlichen Abstand zum Ereignis. Die Rechtfertigung für eine Berichterstattung über Personen verschiebt sich dann von einem auf Tat und Täter konzentrierten Interesse mehr zu einem Interesse an einer Analyse der Voraussetzungen und Konsequenzen der Tat. Das Recht des Betroffenen, „allein gelassen zu werden“, gewinnt mit zunehmendem zeitlichen Abstand an Bedeutung15.

Bei der Gewichtung des Informationsinteresses des Rundfunks ist ferner in den Blick zu nehmen, dass erteilte Auskünfte nicht automatisch veröffentlicht werden. Insoweit ist zwischen der Auskunftserteilung an ein Presseunternehmen und einer etwaigen anschließenden öffentlichen Berichterstattung auf der Grundlage der erteilten Auskunft zu unterscheiden. Die auch im Hinblick auf das Persönlichkeitsrecht Betroffener ordnungsgemäße journalistische Verwendung und Verarbeitung erteilter Auskünfte fällt grundsätzlich in den Verantwortungsbereich der Medien. Die hierbei zu beachtenden Sorgfaltspflichten können wegen der Eigenverantwortlichkeit der Medien nicht schon generell zum Maßstab für das Zugänglichmachen von Informationen gemacht werden16. Allein die Möglichkeit einer Persönlichkeitsrechte verletzenden Berichterstattung reicht nicht aus, um den presse- bzw. medienrechtlichen Auskunftsanspruch zu verneinen17. Der Auskunftsberechtigte hat gegebenenfalls in eigener Verantwortung von der Berichterstattung abzusehen, wenn die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen hierdurch verletzt würden. Der Grundsatz der Selbstverantwortung stößt allerdings insoweit auf eine Grenze, als die Ermöglichung oder Unterstützung einer voraussichtlich rechtswidrigen Berichterstattung kein legitimes Ziel staatlichen Handelns sein kann; besteht die hohe Wahrscheinlichkeit einer Persönlichkeitsrechte verletzenden Berichterstattung, entfällt schon der Auskunftsanspruch18.

Zugunsten des Informationsinteresses fällt bei Fragen nach der Verwendung von Steuermitteln zudem ein gesteigerter Öffentlichkeitsbezug ins Gewicht19.

Auf dieser Grundlage ist ein Auskunftsverweigerungsrecht der Verkehrsgesellschaft nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 MStV hinsichtlich der Frage der Rundfunkanstalt, ob es zutrifft, dass der Beigeladene das Unternehmen zum 2.08.2014 aus eigenem Antrieb verlassen wollte20, nicht gegeben. Gegen die Einschätzung des Berufungsgerichts, dass die Abwägung zugunsten des Informationsinteresses der Rundfunkanstalt ausfällt, ist revisionsrechtlich nichts zu erinnern. Nachvollziehbar verweist es hierbei darauf, dass auch dann, wenn die Vertragsaufhebung von Seiten der Verkehrsgesellschaft initiiert wurde, keine Interessen des Beigeladenen verletzt würden, die das Rechercheinteresse der Rundfunkanstalt überwögen; im Wirtschaftsleben ist es keine Seltenheit, dass ein Unternehmen einem Vorstandsmitglied den Abschluss eines Aufhebungsvertrags vorschlägt.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. April 2021 – 10 C 1.20

  1. BremGBl. S. 981[↩]
  2. BremGBl. S. 275[↩]
  3. vgl. nur BVerwG, Urteil vom 29.08.2019 – 7 C 33.17, Buchholz 422.1 Presserecht Nr. 21 Rn. 21[↩]
  4. vgl. BGH, Urteile vom 10.02.2005 – III ZR 294/04 – NJW 2005, 1720 f. 12; und vom 16.03.2017 – I ZR 13/16 – NJW 2017, 3153 Rn. 18 f. m.w.N.; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 28.10.2008 – 5 B 1183/08 2 ff.; Schleyer, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, 30. Edition, Stand 1.11.2020, MStV § 5 Rn. 9 f.[↩]
  5. vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.05.1995 – 5 A 2875/92 – NJW 1995, 2741 <2742> Burkhardt, in: Löffler, Presserecht, 6. Aufl.2015, LPG § 4 Rn. 85; Schleyer, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, 30. Edition, Stand 1.11.2020, MStV § 5 Rn. 11 m.w.N.[↩]
  6. vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.05.1995 – 5 A 2875/92 – NJW 1995, 2741 <2742>[↩]
  7. BVerwG, Urteil vom 20.02.2013 – 6 A 2.12, BVerwGE 146, 56 Rn. 30; Beschluss vom 17.11.2016 – 6 A 3.15 12; vgl. auch Burkhardt, in: Löffler, Presserecht, 6. Aufl.2015, LPG § 4 Rn. 86; vgl. zum IFG BVerwG, Urteil vom 10.04.2019 – 7 C 22.18, Buchholz 404 IFG Nr. 32 Rn. 15 m.w.N.[↩]
  8. BGH, Urteil vom 16.03.2017 – I ZR 13/16 – NJW 2017, 3153 Rn. 48 m.w.N.; dem folgend Schleyer, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, 30. Edition, Stand 1.11.2020, MStV § 5 Rn. 15[↩]
  9. BVerwG, Urteil vom 27.09.2018 – 7 C 5.17, Buchholz 422.1 Presserecht Nr. 18 Rn. 14 unter Verweis auf BVerfG, Kammerbeschluss vom 28.08.2000 – 1 BvR 1307/91 – NJW 2001, 503 <505> in diesem Sinne auch BGH, Urteil vom 16.03.2017 – I ZR 13/16 – NJW 2017, 3153 Rn. 52 m.w.N.; Schleyer, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, 30. Edition, Stand 1.11.2020, MStV § 5 Rn. 16[↩]
  10. vgl. BVerfG, Urteil vom 27.07.1971 – 2 BvF 1/68, 2 BvR 702/68, BVerfGE 31, 314 <322>[↩]
  11. BVerfG, Beschluss vom 06.11.2019 – 1 BvR 16/13, BVerfGE 152, 152 Rn. 80 m.w.N.[↩]
  12. BVerfG, Beschluss vom 06.11.2019 – 1 BvR 16/13, Rn. 81 m.w.N.[↩]
  13. BVerwG, Urteil vom 27.09.2018 – 7 C 5.17, Buchholz 422.1 Presserecht Nr. 18 Rn. 33 m.w.N.[↩]
  14. vgl. nur Lang, in: BeckOK GG, 46. Edition, Stand 15.02.2021, Art. 2 Rn. 43[↩]
  15. BVerfG, Beschluss vom 06.11.2019 – 1 BvR 16/13, BVerfGE 152, 152 Rn. 97 unter Bezugnahme auf Urteil vom 05.06.1973 – 1 BvR 536/72, BVerfGE 35, 202 <230 ff.>[↩]
  16. vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14.09.2015 – 1 BvR 857/15 – NJW 2015, 3708 Rn. 22; BVerwG, Urteil vom 13.10.2020 – 2 C 41.18 42[↩]
  17. vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28.10.2011 – 10 S 33.11, NVwZ-RR 2012, 107 <109 f.> m.w.N.[↩]
  18. vgl. Hess. VGH, Urteil vom 23.02.2012 – 8 A 1303/11 47[↩]
  19. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.09.2018 – 7 C 5.17, Buchholz 422.1 Presserecht Nr. 18 Rn. 35[↩]
  20. Frage 2[↩]