Filmabgabe verlängert bis 2016
Der Bundestag hat die siebte Novellierung des Filmförderungsgesetzes beschlossen, mit der die Filmförderung und die Erhebung der Filmabgabe durch die Filmförderungsanstalt bis 2016 verlängert wird.
Der jetzt beschlossene Gesetzentwurf verlängert die Filmabgabe in ihrer bisherigen Form, enthält aber noch nicht die allgemein als erforderlich angesehene umfassende Novellierung der Filmförderung, die erst in der kommenden Legislatur in Angriff genommen werden soll, wenn ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts vorliegen wird, bei dem derzeit mehrere Klagen verschiedener Kinoketten anhängig sind.
Dennoch wird es auch mit der jetzt beschlossenen Verlängerung einige kleinere Änderungen geben: So sollen Dokumentar- und Kinderfilme, Erstlingswerke und Filme mit Herstellungskosten von unter 100.000 € bei der Anrechnung von – für die Höhe der Förderung entscheidenden – Referenzpunkten besser gestellt werden als ursprünglich vorgesehen.
Erstmals soll auch die Produktion barrierefreier Filme in die Förderkriterien der Filmförderungsanstalt aufgenommen werden. Die Gesetzesnovelle sieht vor, dass künftig von jedem geförderten Film eine Version mit Untertiteln für Hörgeschädigte und eine Fassung mit Audiodeskription für Sehbehinderte produziert werden.
Das zur Ratifizierung anstehende Europäische Übereinkommen zum Schutz des audiovisuellen Erbes vom 8. November 2001 verpflichtet die Unterzeichnerstaaten, Systeme zur Hinterlegung von Kino- und Fernsehfilmen einzuführen, die zu ihrem audiovisuellen Erbe gehören. Darüber hinaus müssen die hinterlegten Filme für die Öffentlichkeit zugänglich sein.
Demgemäß wird das Filmförderungsgesetz nun für weitere zweieinhalb Jahre mit folgenden Akzenten fortgeführt:
- Verbesserung der Möglichkeiten der Teilhabe behinderter Menschen an den geförderten Filmen und ihrer Möglichkeiten zum Besuch eines Kinos,
- Aufnahme der „Digitalisierung des Filmerbes“ in den Aufgabenkatalog der Filmförderungsanstalt (FFA),
- Stärkung des Vorstands der Filmförderungsanstalt,
- Konzentration auf Förderschwerpunkte,
- Flexibilisierung der Sperrfristen,
- Ausweitung der Abgabevorschrift für Videoabrufdienste auf Anbieter mit Sitz im Ausland in Bezug auf Internetauftritte in deutscher Sprache sowie entsprechende Ausweitung der Förderung für Videoabrufdienste auf diese Anbieter,
- Stärkung der Absatzförderung.
Gleichzeitig werden einige der bisherigen Fördermaßnahmen ab 2014 gestrichen. Dies betrifft:
- die Drehbuchfortentwicklungsförderung (§ 32 Abs. 3)
- die Videothekeninvestitionsförderung (§ 56a)
- die Förderung der Weiterbildung (§ 59) sowie
- die Förderung vn Forschung, Rationalisierung und Innovation (§ 60).
Gleichzeitig soll die Förderung auf eine geringere Anzahl an Filmen konzentriert werden. Dies soll erreicht werden durch Gesetzesänderungen in
- § 22 Absatz 1: Fördervoraussetzungen Referenzfilmförderung,
- § 32 Absatz 2 Satz 3: Mindestförderquote Projektfilmförderung und
- § 41 Absatz 1: Fördervoraussetzungen Kurzfilmförderung
Der deutsche Film konnte seinen Marktanteil mit zuletzt 21,8 Prozent im Jahr 2011 auf einem vergleichsweise hohen Niveau stabilisieren. Auch international findet der deutsche Film seit einigen Jahren zunehmend Anerkennung. So ist die Anzahl der internationalen Festivalerfolge von deutschen Filmen deutlich gestiegen. Hinzu kommen Erfolge im Bereich des Filmexports und das wachsende Engagement von deutschen Produzenten sowie von Talenten bei internationalen Koproduktionen. Diese Entwicklungen sind kein Zufall, sondern Ergebnis einer konsequenten Förderpolitik auf Bundesebene durch die mittels der Filmabgabe finanzierte FFA, den seit 2007 jährlich mit 60 Mio. € ausgestatteten Deutschen Filmförderfonds (DFFF) sowie die weiteren Filmfördermaßnahmen des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien, auf Länderebene durch die Länderförderungseinrichtungen.
Die strukturellen Probleme der deutschen Filmwirtschaft bestehen jedoch fort. Der Kinomarkt wird weiterhin in hohem Umfang von US-amerikanischen Produktionen beherrscht. Immer gigantischer werdende 3D-Blockbuster aus den USA treiben die ohnehin schon hohen Produktionsbudgets dieser Filme weiter in die Höhe. Im Gegensatz zu den US-amerikanischen Großproduktionen lassen sich deutsche Filme in vielen Fällen nur eingeschränkt im Ausland vermarkten. Der Auswertungsmarkt für deutsche Kinofilme ist im Regelfall zu klein, um sehr hohe Produktionsbudgets refinanzieren zu können. Entsprechend schwer ist es für deutsche Produzenten, mit der Verwertung ihrer Filme angemessene Gewinne zu erzielen und somit Eigenkapital in größerem Umfang zu generieren. Sofern die Beteiligung an internationalen Koproduktionen deutschen Produzenten die Herstellung von Filmen mit höheren Produktionsbudgets ermöglicht, führen die – meistens territorial festgelegten – Erlösaufteilungen häufig dazu, dass der deutsche Koproduzent auch im Erfolgsfall letztlich keine übermäßigen Gewinne erzielt. Da der wirtschaftliche Erfolg eines Films im Vorfeld nur schwer vorhersehbar ist, handelt es sich beim Film um ein „Hochrisikoprodukt“. Die Finanzkrise hat die damit verbundenen Schwierigkeiten bei der Filmfinanzierung durch Banken weiter verschärft. Hinzu kommen erhebliche Umsatzeinbußen durch Internetpiraterie. Entsprechend ist die Finanzierung deutscher Kinofilme nur in seltenen Fällen ohne Förderung möglich.
Filmförderung erfolgt in Deutschland sowohl auf Bundes- als auch auf Länderebene. Ohne eine solche Förderung würde der deutsche Film aus den genannten Gründen nur eine untergeordnete Rolle spielen. Die FFA ist das Kernstück der deutschen Filmförderung und unverzichtbar für die deutsche Filmwirtschaft. Von den 212 deutschen Filmen, die im Jahr 2011 in den deutschen Kinos gestartet wurden, hat die FFA 89 Filme gefördert. Die von der FFA geförderten Filme haben 94 Prozent des Besuchervolumens der deutschen Neustarts generiert. Diese Filme wären ohne die Förderung der FFA – wenn überhaupt – nicht in dieser professionellen Qualität hergestellt und verwertet worden. Ziel der Filmförderung nach dem FFG ist es, die Struktur der deutschen Filmwirtschaft zu sichern, den deutschen Film als Wirtschafts- und Kulturgut zu stärken sowie Qualität und Vielfalt des deutschen Filmschaffens zu erhalten und weiterzuentwickeln. Hierbei beschränkt sich die Filmförderung nach dem FFG nicht nur auf die Förderung der Filmproduktion. Es werden alle Entwicklungsstufen der Filmproduktion vom Drehbuch bis zur Fertigstellung des Films sowie die anschließende Auswertung im Kino und auf den folgenden Verwertungsstufen gefördert. Hierbei spielt die Förderung der Vermarktung von Filmen eine immer größere Rolle. Deutsche Verleih- und Vertriebsunternehmen sehen sich der starken Wettbewerbsposition des US-amerikanischen Films mit extrem hohen Werbebudgets ausgesetzt. Gleichzeitig wächst die Konkurrenz durch andere mediale Angebote. Hierdurch wird es immer schwerer, das Interesse potentieller Kinobesucher für einen bestimmten Film zu gewinnen. Die Kinoförderung nach dem FFG leistet einen wesentlichen Beitrag zum Erhalt der deutschen Kinostruktur. Nur wenn die Vielfalt der deutschen Kinolandschaft erhalten bleibt, können deutsche Filme ihr Publikum erreichen.
Diese umfassende Förderung kann auch nicht durch andere Förderinstrumente ersetzt werden. Von den 350 Mio. € Fördermitteln, die in Deutschland im Jahr 2011 für die kulturwirtschaftliche Filmförderung zur Verfügung standen, entfielen mehr als 100 Mio. € auf die Filmförderung durch die FFA. Im Vergleich hierzu entfallen auf die weiteren Förderungsmaßnahmen auf Bundesebene ebenfalls 100 Mio. €. Für die Filmförderungseinrichtungen der Länder standen – einschließlich der Mittel für die Förderung von Fernsehfilmen – insgesamt knapp 150 Mio. € zur Verfügung. Die Notwendigkeit der Filmförderung durch die FFA ist auch nicht entfallen durch die Einführung des DFFF. Zwar leistet der DFFF zwischenzeitlich seinerseits für die Herstellung deutscher Filme ebenfalls einen entscheidenden Beitrag. Das Bedürfnis für die Förderung durch die FFA besteht jedoch fort. Der Förderbedarf deutscher Filme liegt in der Regel weit über dem Förderanteil von 20 Prozent der Herstellungskosten, die über den DFFF finanziert werden können. Auch die Zielrichtung des DFFF ist eine andere. Ziel des DFFF ist es insbesondere, die Filmproduktion in Deutschland zu stärken. Entsprechend richtet sich die Förderhöhe nach den in Deutschland ausgegebenen Herstellungskosten. Der große Vorteil der Produktionsförderung der FFA ist die standortunabhängige Einsetzbarkeit der Mittel. Die Fördermittel können nicht nur innerhalb Deutschlands frei verwendet werden, sondern auch im Ausland eingesetzt werden. Vor dem Hintergrund der steigenden Zahlen internationaler Koproduktionen ist dies für den Produzenten ein großer Vorteil.
Der hohe Marktanteil des deutschen Films in den letzten Jahren zeigt, wie sehr die Kinos darauf angewiesen sind, dass auch künftig beim Publikum ankommende interessante und qualitativ hochwertige deutsche Filme hergestellt werden können. Wie auch die anderen Verwerter erzielen die Kinobetreiber einen nicht unerheblichen Teil ihrer Einnahmen mit deutschen Filmen. Das FFG beruht daher auf dem Grundgedanken, dass alle Branchenbereiche, die das Produkt „Film“ verwerten, einen angemessenen Beitrag zur Erhaltung und Förderung des deutschen Films zu leisten haben. Die Mittel der FFA stammen daher nicht aus dem Staatshaushalt, sondern werden durch die Verwerter von Filmen in Form der sogenannten Filmabgabe erhoben. Als Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion ist die Erhebung der Filmabgabe nach dem FFG in seiner geltenden Fassung bis zum 31. Dezember 2013 befristet. Ziel des jetzt beschlossenen Gesetzes ist es, die Erhebung der Filmabgabe fortzuführen, um hierdurch die Finanzierung der FFA auch weiterhin zu sichern. Andere geeignete Möglichkeiten zur Finanzierung der Förderung durch die FFA bestehen nicht.
Eines der wesentlichen Ziele der jetzt beschlossenen Novelle ist es, die Teilhabe behinderter Menschen an den geförderten Filmen zu verbessern. Entsprechend muss zukünftig von jedem geförderten Film sowohl eine Fassung für sehbehinderte als auch eine Fassung für hörgeschädigte Menschen hergestellt werden. Zudem erhalten die Kinos verbesserte Förderungsmöglichkeiten für Modernisierungsmaßnahmen, die der Barrierefreiheit dienen. Hierdurch soll Menschen mit Behinderung der Kinobesuch erleichtert werden.
Die Digitalisierung des Filmerbes wird als explizite Aufgabe der FFA in das FFG aufgenommen. Hierdurch soll sichergestellt werden, dass das Filmerbe auch dann noch ausgewertet werden kann, wenn die Kinos auf digitales Abspiel umgestellt wurden.
Das Präsidium der FFA wird um einen Vertreter der sogenannten Kreativen erweitert. Gleichzeitig wird die deutsche Filmakademie als Mitglied in den Verwaltungsrat aufgenommen. Die Maßnahmen gewährleisten, dass alle wesentlichen betroffenen Fachverbände angemessen in den Gremien der FFA vertreten sind. Im Übrigen wird die Gremienbesetzung an die Entwicklungen der Verbandsstrukturen in den letzten Jahren angepasst.
Um die Entscheidungsstrukturen der FFA effektiver zu gestalten, wird der Vorstand gestärkt. Zudem ist eine gewisse Konzentration der Förderbereiche durch Streichung der Drehbuchfortentwicklungsförderung, der Videothekenförderung und der Förderung der Weiterbildung sowie von Forschung, Rationalisierung und Innovation vorgesehen. Im Bereich der Referenzfilmförderung werden zukünftig die Herstellungskosten des Films berücksichtigt. Zugleich wird dem wachsenden Erfolg deutscher Filme bei Festivals und Filmpreisen Rechnung getragen, indem die hierfür vergebenen Referenzpunkte etwas reduziert werden. Die Einführung einer Mindestförderquote im Bereich der Projektfilmförderung soll sicherstellen, dass nicht zu viele Filme mit im Gegenzug sehr geringen Fördersummen gefördert werden.
Die Gesetzesnovelle sieht vor, dass die Erhebung der Filmabgabe auf die Dauer von zweieinhalb Jahren und nicht wie bei früheren Verlängerungen auf fünf Jahre befristet wird. Hintergrund dafür sind die sich vor allem durch den technischen Wandel im Medien- und Filmbereich abzeichnenden Marktveränderungen, die eine zeitnähere Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung des Abgabesystems erforderlich machen. Durch eine vor der nächsten Novellierung zeitnah durchzuführende Evaluierung seitens der FFA soll die weitere Entwicklung des Abgabeaufkommens vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Situation des Filmmarktes in Deutschland ermittelt und analysiert werden.
Die Gsetzesnovelle sieht im Übrigen keine wesentlichen Änderungen am Abgabesystem vor. Es wird lediglich die Abgabepflicht für Videoabrufdienste auf Anbieter ausgeweitet, die weder einen Sitz noch eine Niederlassung in Deutschland haben. Die Tatsache, dass bisher nur Anbieter mit Sitz oder Niederlassung im Inland zur Abgabe herangezogen werden können, hat in den letzten Jahren zu einer deutlichen Marktverzerrung auf dem Markt für an deutsche Kunden gerichtete audiovisuelle Mediendienste auf Abruf geführt. Der Marktanteil von Mediendiensteanbietern mit Sitz im Ausland liegt bei über 50 Prozent. Auch das mit großem Abstand marktführende Unternehmen hat seinen Sitz im europäischen Ausland. Es handelt sich hierbei um Angebote, die sich gezielt an deutsche Kunden richten und auch zahlreiche deutsche Kinofilme anbieten.
Die Verfassungsmäßigkeit des seit Inkrafttreten des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 31. Juli 20101 geltenden Abgabesystems wurde vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 23. Februar 20112 bestätigt. Das Abgabensystem trägt den auf den einzelnen Verwertungsstufen gezogenen Vorteilen aus der Verwertung von Filmen in angemessenem Umfang Rechnung. Zwar ist nach Inkrafttreten des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes die Abgabenhöhe der Fernsehveranstalter gegenüber den zuvor vertraglich vereinbarten Beiträgen deutlich gesunken, während die Abgaben der Kinos in den letzten Jahren deutlich gestiegen sind. Die Anknüpfung der Abgaben an die aus der Filmnutzung gezogenen Vorteile stellt jedoch sicher, dass das Verhältnis der Abgaben der verschiedenen Zahlergruppen dem Verhältnis der aus der Filmnutzung gezogenen Vorteile entspricht. Die Umsatzabhängigkeit der Abgabe stellt zugleich sicher, dass sich die Abgabenhöhe der Leistungsfähigkeit des entsprechenden Abgabeschuldners anpasst. Der höheren Abgabe der Kinos liegt daher ein entsprechend gestiegener Umsatz zugrunde. Der hohe Marktanteil des deutschen Films macht deutlich, dass die Filmtheater tatsächlich auch in gestiegenem Maße gerade vom Erfolg des deutschen Films profitieren. Es kann gerade nicht davon ausgegangen werden, dass die 27,9 Mio. Besucher deutscher Filme im Jahr 2011 beim Wegfall des vielfältigen Angebots an deutschen Filmen sich für einen US-amerikanischen Film entscheiden würden. Bei der Fülle von medialen Inhalten und anderen Freizeitangeboten ist durchaus anzunehmen, dass sich ein nicht unerheblicher Teil der derzeitigen Kinobesucher ganz gegen einen Kinobesuch entscheidet oder einen solchen gar nicht erst in Betracht zieht, wenn sein Interesse nicht durch ein entsprechendes Angebot geweckt wird. Ausländische Filme spiegeln eine andere soziokulturelle Wirklichkeit wieder. Auch in Bezug auf die künstlerische Ästhetik bestehen in der Regel bedeutende Unterschiede zwischen Filmen aus verschiedenen Ländern. Entsprechend werden unterschiedliche Zielgruppen angesprochen.
Vereinbarkeit mit dem Recht der Europäischen Union
Das Gesetz ist vorbehaltlich der Notifizierung nach Artikel 108 Absatz 3 des Vertrages zur Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar. Ab dem 1. Januar 2014 darf eine Förderung nach diesem Gesetz oder nach dem Filmförderungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. August 2004 (BGBl. I S. 2277), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 31. Juli 2010 (BGBl. I S. 1048) geändert worden ist, nur erfolgen, wenn die beihilferechtliche Genehmigung der Europäischen Kommission vorliegt.
Die Ausweitung der Abgabepflicht nach § 66a Absatz 2 auf Anbieter von Videoabrufdiensten ohne Sitz oder Niederlassung im Inland verstößt nicht gegen die europäischen Grundfreiheiten. Zwar stellt die entsprechende Abgabepflicht eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Artikel 56 AEUV dar. Diese wirkt jedoch weder formal noch mittelbar diskriminierend: Die Abgabe auf Videoabrufdienste wird in gleicher Weise für Anbieter deutschsprachiger Videoabrufdienste ohne Sitz oder Niederlassung im Inland wie für Anbieter mit Sitz oder Niederlassung im Inland angewendet. Auch aus der Ausgestaltung der Förderung nach § 53b Absatz 2 ergibt sich keine mittelbare Diskriminierung von Unternehmen ohne Sitz oder Niederlassung im Ausland. Zwar wird nur der Absatz deutscher und zum Teil europäischer Filme gefördert. Deutschsprachige Angebote von Anbietern mit Sitz im Ausland enthalten jedoch im gleichen Umfang deutsche Filme wie die Angebote von Unternehmen mit Sitz oder Niederlassung im Inland.
Die Abgabe ist jedenfalls aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt: Die Heranziehung dieser Anbieter ist notwendig, um das kulturpolitische Ziel zu erreichen, den deutschsprachigen und europäischen Film durch eine entsprechende Förderung trotz der Marktmacht US-amerikanischer Großproduktionen zu erhalten. Nur so kann die deutsche Sprache gefördert und ein kulturell vielfältiges Kinofilmangebot erhalten bleiben. Die Filmförderung durch die Filmförderungsanstalt wird derzeit zu einem sehr wesentlichen Teil durch die Abgabe der Videoprogrammanbieter nach § 66a Absatz 1 finanziert. Durch speziell an deutsche Kunden gerichtete Videoabrufdienste sinken die Umsätze auf dem DVD-Markt und somit auch die von den Videoprogrammanbietern geleistete Abgabe. Die oben genannten kulturpolitischen Ziele, insbesondere die Förderung des deutschen und europäischen Films durch die Filmförderungsanstalt ist daher langfristig nur möglich, wenn die auf dem Markt für Videoabrufdienste erzielten Umsätze ebenfalls mit der Filmabgabe belastet werden. Die Abgabepflicht geht auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung der genannten kulturpolitischen Ziele erforderlich ist. Die Höhe der Abgabe ist durch die niedrigen Abgabesätze von zwischen 1,8 Prozent und 2,3 Prozent, die Mindestumsatzschwelle für das Eingreifen der Abgabepflicht von 50 000 € und die Tatsache, dass die Abgabe nur auf Filme mit einer Laufzeit von über 58 Minuten und somit nur auf einen Teil der Umsätze erhoben wird, im Verhältnis zu den durch die betroffenen Unternehmen erzielten Gesamtumsätzen sehr gering. Hinzu kommt, dass die Belastung mit der Abgabe zum Teil durch die Fördermöglichkeiten für die betroffenen Videoabrufdienste kompensiert wird.
Die genannte Ausweitung der Abgabepflicht verstößt auch nicht gegen das nach der Richtlinie 2010/13/EU über Audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie) geltende Sendelandprinzip. Insbesondere handelt es sich bei der Erhebung der Filmabgabe nicht um eine Maßnahme nach Artikel 13 Absatz 1 Satz 1 der Richtline, da die Produktion europäischer Werke nicht unmittelbar durch den Anbieter der Videoabrufdienste erfolgt. Es handelt sich auch nicht um einen finanziellen Beitrag zur Produktion europäischer Werke im Sinne von Artikel 13 Absatz 1 Satz 2 der Richtlinie. Diese Vorschrift umfasst lediglich die auch für Fernsehveranstalter vorgesehenen Investitionsverpflichtungen. Zudem stellt Erwägungsgrund 19 der Richtlinie ausdrücklich klar, dass die Richtlinie nicht die Zuständigkeit für die Besteuerung der Sendungen und Programminhalte berührt. Für die Anwendung des Sendelandprinzips kann es jedoch nicht darauf ankommen, ob die Finanzierung der Filmförderung aus Gründen des nationalen Verfassungsrechts durch eine Steuer oder durch eine Abgabe erfolgt.
Durch die Verpflichtung zur Herstellung einer barrierefreien Fassung der geförderten Filme (§ 15 Absatz 1 Nummer 7) entstehen zusätzliche Kosten für die betroffenen Wirtschaftskreise. Gleichzeitig ist durch Maßnahmen zur Verwaltungsvereinfachung und durch die Konzentration von Fördermaßnahmen sowohl für die betroffenen Wirtschaftskreise als auch für die Verwaltung – hier in erster Linie für die FFA – mit einer Kostensenkung zu rechnen.
Die Kosten für die Herstellung einer barrierefreier Fassung eines programmfüllenden Films betragen nach Angaben der Filmbranche im Durchschnitt etwa 5 000 € für die Audiodeskription und 1 000 bis 1 500 € für die ausführliche Untertitelung für hörgeschädigte Menschen. Da das gleiche Erfordernis für die mit Mitteln des DFFF geförderten Filme bereits gilt, handelt es sich jedoch bei dem überwiegenden Teil der geförderten programmfüllender Filme um Sowieso-Kosten. Für die nicht durch den DFFF geförderten programmfüllenden Filme entstehen Mehrkosten von voraussichtlich etwa 195 000 €.
Bei Kurzfilmen betragen die Kosten für die Herstellung einer barrierefreien Fassung je nach Länge und Inhalt des Films durchschnittlich 2 000 €. Durch die ebenfalls geänderten Voraussetzungen für die Referenzfilmförderung ist laut Berechnungen der FFA davon auszugehen, dass in den kommenden Jahren nur noch etwa 42 Kurzfilme gefördert werden. Da es im Kurzfilmbereich – gerade im Bereich von Experimentalfilmen – vorkommen kann, dass es nicht möglich ist, eine barrierefreie Fassung herzustellen, ist davon auszugehen, dass in etwa drei Fällen ein Antrag auf Freistellung von dem Erfordernis zur Herstellung der barrierefreien Fassung gestellt wird. Für die verbleibenden 39 Filme entstünden durchschnittliche Kosten in Höhe von etwa 78 000 €.
